בטאון חיל האוויר

ביטאון
גליון 175 27/06/07

כתבות

צבע הכסף

מיליוני דולרים ומיליארדי שקלים עוברים להם מתחת לידיים והם אלה שאמורים להחליט איך לחלק את הכסף בתוך
חיל–האוויר. המשימה המסובכת הופכת קשה יותר ויותר, כאשר ברקע קיצוץ תקציב הבטחון, דרישות בטחוניות גבוהות, מלחמה שהיתה וחס וחלילה עוד אחת שתהיה

סיון גית צילום: ענבל גולומוב

בעולם המודרני כמעט הכל קשור לכסף. החלטות גדולות כקטנות מתקבלות על-סמך שיקולי תקציב ויש שיגידו אפילו כי מעצמות פותחות במלחמה בחיפוש אחר משאבים ולא אחר אידיאולוגיה. נדמה שכבר מהפעם הראשונה שלובשים מכנס עם כיס, נכנס גם הגרוש לתודעה: אין לי מספיק כסף לארטיק, צריך לחסוך כדי לנפוש בתאילנד, המשכנתא נושפת בעורפי ואני מתלבט כיצד לחלק מיליארדי שקלים בין מטוסי חיל-האוויר. בעצם, עם הבעיה האחרונה, מתמודדים רק אנשי מחלקת תקציבים (מת"ב). על כתפיהם מונחת מלאכת המחשבת הזו. כאן אין אוברדראפט, הלוואות, ביטוח לאומי או אנשי עסקים נדיבים. כל טעות קטנה יכולה להביא לאסון לאומי וטעות גדולה? על זה בכלל לא מדברים.


הכל מתחיל במקור


אז איך מממנים צי מטוסים מתקדם ואלפי אנשים? תקציב חיל-האוויר, או "מקורות התקציב" בעגה המקצועית, מורכב בעיקרו ממטבע השקל והמט"ח (מטבע חוץ). המקור הראשון הוא הכסף המגיע מקופת המדינה והשני - "הדוד סם", או כספי הסיוע.


משרד הבטחון מקבל את הכסף משני המקורות האלו והמטה הכללי מחלק את התקציב בין גופי צה"ל השונים. בשלב הזה, מגיעים המקורות למת"ב. "אחד העיסוקים המרכזיים במחלקה הוא בניית תכנית עבודה", אומר אל"ם אמיר, ראש מת"ב. "המשמעות היא לקבוע כיצד יפעל חיל-האוויר בשנה הבאה. התהליך מתחיל מדרג 'בעלי התקציב', כלומר, יש איש תקציבים בכל תחום בחיל--האוויר, שמדווח כמה כסף דרוש לו על-מנת להמשיך את הפעילות התקינה. אנחנו מאגדים את כל הבקשות האלו, בוחנים אותן ומנסחים טיוטה ראשונית. לאחר מכן, מתקיימים דיונים נרחבים בדרגים הבכירים ביותר בחיל ובסוף מאשר מפקד חיל-האוויר את תכנית העבודה. אז, אנחנו מוציאים את ספר התקציב. היום אנחנו בעיצומו של תכנון שנת 2008".


אותו כרך תקציב אינו עניין בירוקרטי בלבד ולפיו נקבע היקף הפעילות בתחומים השונים: אחזקה, אמצעי לחימה (אמל"ח), הדרכה ועוד. ככלל, מה שאינו מוגדר, אינו מתוקצב וכמו שכבר נאמר, אם אין תקציב - אין פעילות.


לאחר התכנון, צריך גם לוודא שהכל מתבצע. "אם הוחלט שלמחלקת אמל"ח, למשל, מוקצב סכום מסוים בשקלים וסכום מסוים בדולרים (מכספי הסיוע), עלינו לוודא שאין חריגות מאותו סכום", מסביר אל"ם אמיר. "ובחריגות אין הכוונה רק ל'משיכת יתר', אלא גם להעברת תקציבים מנושא אחד לאחר בתוך אותה מחלקה. לאחר הגדרת תכנית העבודה, אנחנו מבצעים בקרה, כמעט ברמת הפרויקט הבודד. המטרה היא לוודא שהעקרונות עליהם החליט מפקד חיל-האוויר לשים דגש באותה שנה ימומשו ולא יוסבו למקומות שאינם בסדר העדיפות החילי. אם קבענו בשנה מסוימת שיש להתרכז בהצטיידות במסוקים, למשל ומחלקת אמל"ח, שאחראית על נושאים רבים וביניהם מסוקים, תתעל את התקציב שלה לעבר רכש ציוד יקר למטוסי קרב, אפילו אם היא תשאר במגבלות התקציב המקורי הרי שהמטרה תתפספס. לכן, חשוב מאוד שספר התקציב יתוכנן בקפידה ולא פחות חשוב - יבוקר".


בשלב זה חשוב מאוד להבין את סדרי הגודל, משום שהם הכרחיים לתפיסת כובד האחריות שבניהול משאבי החיל. תקציב חיל-האוויר השנתי עומד על מיליארדי שקלים ומאות מיליוני דולרים. אז כיצד מחלקים אותם? "חצי מהתקציב השקלי של חיל-האוויר מושקע בשכר ורבע בהוצאות הקיום, כמו אחזקת מטוסים והדרכות", מעיד אל"ם אמיר. "נתח אחר הוא התעצמות: אמצעי לחימה, תקשורת, מחשוב ותשתיות. ההיבט האחרון הוא הוצאות שוטפות, למשל חשמל, מים, דלק וארנונה. כספי הסיוע ה'ירוקים' מוקדשים בעיקר לאחזקת המטוסים, שרובם מתוצרת אמריקאית". עם זאת, תכניות רכש גדולות במיוחד לא ממומנות מתקציבו הישיר של חיל-האוויר. "כספי הסיוע מתחלקים בין מימון גופים שונים של צה"ל לבין תקצוב 'פריטים עיקריים', שלא נגזר מחלקו של גוף מסוים ומנוהל ברמה צה"לית", מסביר אל"ם אמיר. "ב'פריטים עיקריים' נכללות עסקאות גדולות, כמו רכש מטוס הסופה (I-61F). אבל אחזקת הסופות, למשל, תמומן מתקציב חיל-האוויר".


לפקח על 180 מיליון


המשאבים לא מגיעים ממקורות חיצוניים בלבד. "אנחנו עוסקים גם במכירה של ציוד עודף, כאשר הציוד יכול להיות מוחשי, כמו חלפים, או מופשט, כמו תוכנות מחשב והדרכות", אומר רס"ן איתי, ראש מדור הכנסות במת"ב. "מקורות פנימיים הם סך ההכנסות ממכירה של מטוסים ישנים, ברזל מהגריטה שלהם, שעות טיסה וכל דבר אחר. אחת הדוגמאות היא מכירת מטוסי עיט (סקייהוק) ישנים לחברה אזרחית, המספקת שירותי הדרכה. הודות למכירות אלה, מתממשת חלק מתכנית העבודה של החיל וההכנסות משמשות לקניית ציוד, יכולות ומערכות חדשות. עם השנים עולים היקפי המכירות מאחר שאנחנו פונים לעוד שווקים".


אפיק מרכזי של המסחר התעופתי הוא "מחסן החלפים" שהקים חיל-האוויר האמריקאי בסוף שנות ה-90. מדובר במנגנון מקוון למכירת חלקי חילוף מתוצרת אמריקאית. "למדינות המאושרות על-ידי ארצות-הברית, מותר לפרסם בפורטל הצעה למכירת עודפים, ממטוסים שלמים ועד חלפים. כל הצעה מפורסמת בעילום-שם", אומר רס"ן איתי. "אם מדינה אחרת מעוניינת בהצעה, היא מעבירה את הכסף לארצות-הברית והמדינה המוכרת שולחת לשם את הציוד. כך המוכר אינו יודע את זהות הקונה ולהפך. מת"ב אחראית על הנושא ובינתיים, הכנסנו עשרות מיליוני דולרים לקופה החילית וכך מחזרנו את תקציב החיל: מכרנו את הישן ורכשנו את החדש".


רכש של ציוד חדש נמשך, בדרך כלל, מספר חודשים או שנים. אבל, למלחמה חוקים משלה. "במלחמה האחרונה פעלנו בשני מישורים, האחד לייצג את צרכי החיל במטכ"ל והשני לנתב את המימון שניתן, כך שיתרום למלחמה", אומר אל"ם אמיר. "לפעמים חולפות שנים מרגע ההזמנה ועד שהציוד הצבאי מגיע לישראל. במהלך מלחמת לבנון השניה, הצטיידנו בכמות אדירה של חימוש, גם מהתעשיות המקומיות וגם מהזרות. המטרה שלנו היתה לספק אותו בזמן רלוונטי, המוגדר כזמן הלחימה או מיד לאחר מכן. הרי גם חודש לאחר הפסקת האש, יכולה לפרוץ מלחמה שניה ואסור להיתפס עם מחסנים ריקים".


אם-כן, מדוע ירצה קצין צעיר להיות אחראי על נושא כה רגיש? "זה בדיוק חלק מהאתגר", משיב אל"ם אמיר. "כל הקצינים וראשי המדורים במחלקה הם בוגרי תואר ראשון בכלכלה, או באחד המקצועות השייכים לאשכול הזה. חלק גדול מהם גם בעלי תואר שני. מגיעים אלינו עתודאים, אנשי חיל-האוויר שעשו הסבה, או אזרחים שבוחרים לחזור לצה"ל כקצינים כדי לשרת במת"ב. לאחר הכשרה, לא ארוכה יחסית, יכול קצין צעיר ללוות כלכלית פרויקט של כמה מיליוני שקלים או דולרים. האתגר המקצועי הוא אדיר. למשל, חיל-האוויר מקצה כ-180 מיליון דולר בשנה לדלק מטוסים. על רכש הדלק אחראית מת"ב ובאופן שוטף סרן במחלקה. אינני מכיר מקומות עבודה רבים באזרחות שמאפשרים לצעירים לנהל סכומים כה גדולים. פרט לכך, אני מאמין שחלק נכבד מהאנשים משרתים כאן כי חשוב להם לתרום למדינה".


דרך 'החור של הגרוש'


סוגיית היקף התקציב הבטחוני עומדת בימים אלה על הפרק. ועדת ברודט לבחינת תקציב הבטחון הגישה בחודש שעבר את המלצותיה לראש הממשלה ואימוצן יכול לשנות את פני המצב. "מסקנות הועדה יקבעו, למעשה, כיצד ייראה צה"ל בשנים הבאות וישפיעו על בניית התוכנית הרב-שנתית", אומר אל"ם אמיר, "הנגזרת של התוכנית בחיל-האוויר תקבע את מספר תקני הקבע, סוג המערכות ואילו מטוסים ישרתו. למשל, האם נצטייד ב--53F ואם כן בכמה מטוסים, האם נרכוש מטוסי קרנף-J והאם נשביח את מטוסי הקרב".


הדעות חלוקות במדינה באשר לכמות המשאבים שיש להקצות לבטחון. "תקציב חיל-האוויר נמצא במגמת ירידה כבר מספר שנים", אומר אל"ם אמיר. "הסיבה המרכזית היא שתקציב הבטחון כולו מצטמצם. בנוסף, לא רק שהתקציב פוחת, אלא גם המחירים מתייקרים, כמו החשמל, הארנונה והדלק. מדי שנה עלינו להתמודד מחדש עם הירידה בתקציב וניהולו הופך למלאכה מורכבת ביותר. הדרישה היא שלא נרד ברמת היכולות ובהיקף הפעילות, אלא נתקיים מתקציב קטן יותר. אנו עומדים כעת בנקודת זמן קריטית: ההחלטות שיתקבלו יכריעו בשאלה האם להמשיך ולקיים את חיל-האוויר וגופים אחרים בצה"ל, בגודלם הנוכחי, או לצמצם את התקציב ואיתו את הפעילות".


כאשר כל הוצאה מיותרת יכולה להוביל לגירעון, התקציב הופך להיות תחנת ביקורת חשובה. "המחלקה מובילה גישה עסקית, שהיום מיושמת בכל מקום", אומר אל"ם אמיר. "לכל הצעה אותה בוחן חיל-האוויר, אפילו כרעיון ראשוני, מוצמד תג מחיר. ההיבט הכלכלי הוא משתנה חשוב בכל תחום בחיל, בין אם בצמצום ובין אם בבנייה. מטרתנו היא למקסם את יכולות החיל ולכן מסתכלים על כל מהלך דרך 'החור של הגרוש'. כשהתקציב הולך ויורד, הקשר בין המימון ליכולת לתמוך בפעילות מתחדד. אם חיל-האוויר יהיה בזבזן בתחום מסוים, יכולתו תיפגע בתחום אחר ואין כאן אופציה אחרת. לכן, יש קשר הדוק בין המקורות לבין הניהול שלהם".


מסוכן למשכן את העתיד


ויש סיבה מדוע אל"ם אמיר מכנה זאת "ניהול" ולא "תכנון". התכנון והביצוע, כך מסתבר, הם שני דברים שונים. "במשך השנה מתרחשים אירועים לא צפויים, כמו מחיר של מערכת מסוימת שהתייקר פתאום", הוא אומר. "התכנון הוא בסיס מצוין ותקף ל-80 אחוז מהתקציב. אבל, כשמדברים על מיליארדים, גם שינוי של עשרה אחוזים מתורגם להרבה כסף. עלינו להביא את המשק הזה למצב מאוזן, אין לנו את האופציה להיכנס ל'מינוס'. אי-אפשר להגיע לחודש אוקטובר ולמסור למפקד חיל-האוויר שאין כסף להמשיך להטיס את המטוסים, כי נגמר התקציב. צריך להבין, שבמקרה של התרסקות כזו אין פתרון אחר מלבד הפסקת הטיסות". אז מדוע לא להתגמש, ו'להלוות' מהתקציב של השנה הבאה? "מסוכן מאוד למשכן את העתיד. הרי כמובן שאפשר להחליט על פעולות שיקלו מאוד על הפעילות בשנת 2007, אבל הן יגרמו בעיות רבות ב-2008.


"החלוקה בין תמיכה בפעילות השוטפת לבין ראייה קדימה, היא מסובכת, הרי הגבול עצמו אינו מוגדר. שעת טיסת אימון, למשל. לכאורה זו הוצאה שוטפת, מכיוון שדלק נכלל בהוצאות שוטפות, אבל האימון הזה מפתח את אותו איש צוות-אוויר ובונה את כוחו העתידי של החיל. בכל זאת, אפשר להגדיר ששעת אימון כזו היא הוצאה שוטפת וכך גם דלק וחלפים שאני צורך היום, בעוד שאת המערכות ואת אמצעי הלחימה של השנה הבאה, או של שלוש השנים הבאות, ניתן לסווג כבניין הכוח לעתיד. קל יותר לחיות את ההווה ופשוט להחליט שכרגע אין מספיק תקציב לרכוש מערכת זו אחרת, כי צריך לטוס או לשלם את חשבון החשמל והמשכורות. אבל בסופו של דבר, ידוע שהיתרון האיכותי של חיל-האוויר נובע בדיוק מאותן השקעות שמניבות פירות לאחר חמש או עשר שנים. לכן, אנו משתדלים להגדיר קו אדום, אחוז מתקציב חיל-האוויר שמיועד להתעצמות, אם צריך לצמצם, מקצצים בהוצאות השוטפות".


אצבע על ההדק


אחד מתחומי העיסוק המרכזיים של מחלקת תקציבים הוא מציאת דרכים לחסוך או להתייעל. לדוגמא, תמיכה בפרויקטים משותפים עם מדינות זרות. "המדינות המשתתפות מביאות איתן את המקורות ואנחנו מספקים את הידע", אומר אל"ם אמיר. "בעבר דאגנו לפתח הכל באופן עצמאי, אבל היום מבינים שאי אפשר לעבוד כך. נכון שיש דילמה, הרי לא היינו רוצים שידע של חיל-האוויר יזלוג למדינות מסוימות, אבל אנחנו בוחרים את הפרטנר בקפידה. צריך גם לזכור, שללא שיתוף הפעולה הזה, לא היינו יכולים לפתח בכלל".


פתרון אחר הוא אזרוח, או הפרטה. "אנחנו בוחנים האם להעביר מערכים מסוימים לאחריות המגזר הפרטי", אומר אל"ם אמיר. "פעמים רבות האזרוח הזה משפר את האיכות ולא אחת חיל-האוויר לא מסוגל לתחזק את המערך מפאת מחסור בתקני קבע. לפעמים, ההפרטה הזו פשוט משתלמת כלכלית. כיום, למשל, מתוחזק העיט על-ידי 'תעשייה אווירית' והסייפן על-ידי 'אלביט מערכות'". בסך-הכל מנהלות החברות הפרטיות תקציב של 200 מיליון שקל בשנה. אולם, גם המהלך הזה שנוי במחלוקת. האם על צבא להיות גוף סגור שמנהל ומתחזק את עצמו? "כמובן שלא נגיע לשלב בו טייס אזרחי 'יעבוד' בחיל-האוויר, אבל אין שום בעיה שעל האוכל תופקד חברה אזרחית. יש מקרים בהם גם אנחנו מתלבטים, כמו אחזקת כלי-הטיס הבלתי-מאוישים שצריכים להיות מבצעיים מסביב לשעון. אם עלי להגדיר גבול באופן מעט פשטני, הייתי אומר שבמקום בו האצבע לוחצת על ההדק ויורה לא יתבצע אזרוח. כאשר 'יורה' יכול להיות גם מצלמת או אוספת מודיעין".


גוף יעיל מאוד


ההתייעלות ניכרת גם בתוך הבית. בשלוש השנים האחרונות בוטלו אלפי תקני כח אדם. לכך התלווה גם "סל המשאבים", כלומר העברת ניהול של מרכיבים מהתקציב מהמטה לבסיסים. "כאשר מפקד הבסיס הוא 'מנהל המפעל' יש לו אינטרס לחסוך, מאחר שכל עודף בתקציב עומד לשימושו, כך שהוא יכול לבנות עוד תשתיות או לספק שירותים לחייליו", אומר רס"ן איתי. "כמובן שיש גם הגבלות מסוימות, הרי הוא לא יוכל להחליט לשלוח את כל האנשים הביתה".


קשה להתייחס להתייעלות חיל-האוויר, בלי להתמודד עם הטענות כנגדו. "חיל-האוויר הוא גוף יעיל מאוד, שמנהל את התקציב שלו בקפידה. אנחנו מאמינים שאם רוצים השקעה ותוצאות טובות מאנשים, צריך גם לתת להם תנאים איכותיים", מסביר אל"ם אמיר. "נקיון הבסיס והקמת חדר כושר אינם עולים הרבה, אבל הם תורמים הרבה. לבסוף, אם ההשקעה הזו גורמת לאנשים איכותיים מכל המערכים להישאר בחיל, ההוצאה הזו משתלמת. צריך גם לזכור שבינתיים חיל-האוויר הוא היחיד שמקדם את נושא המעבר דרומה: בסיס חצרים, עובדה, רמון והבסיס החדש שנבנה בנבטים. אם חדר כושר בבסיס הוא שיעשה את ההבדל בין מינימום אנשים באחד הבסיסים האלו לבין רצון אמיתי לשרת שם, אז הרווחנו. הרי, לו היינו מנתבים את הכסף רק לרכישת מערכות חדשות, היינו נשארים עם מטוסים בארבעה וחצי מיליארד דולר ובלי אנשים שיתחזקו אותם".

עוד באותו מדור

סוללות דרך

מפקדת סוללת נ"מ. ארבע נשים הממלאות את התפקיד התובעני הזה התכנסו לשיחה על כל מה שמרכיב את תמונת עולמן: האחריות היומיומית הגדולה הכרוכה בהגנת שמי המדינה, מעמד הנשים בחיל–האוויר ובצה"ל וגם הנסיון לשלב את החיים הרומנטיים עם המטלות הצה"ליות
סא"ל (מיל') כוכב הס

כוכב שהעז

40 שנה אחרי מלחמת ששת הימים, מספר סא"ל (מיל') כוכב הס על האירועים בגינם הוענק לו עיטור העוז. על הדבקות במשימה למרות המסוק המחורר מכדורים, על הפחד, על מבצעי ההנחתה והחילוץ ועל הגעגועים אל הריגוש ההוא. השנה יעניק לו מפקד חיל-האוויר את כנפי הזהב